محسن برهاني: ارتباط دولت با حقوقدانان نيازمند بازنگري است
صالح نقره‌كار: بهتر است قبل از قطعيت يافتن تصميمات، شهروندان و نخبگان از آن باخبر شوند
مهدي بيك‌اوغلي
چگونه مي‌توان نظام تصميم‌سازي‌هاي كشور را مبتني بر اجماع نخبگان و در راستاي تحقق مطالبات شهروندان قرار داد؟ بررسي وضعيت دولت در جمهوري اسلامي حاكي از آنكه بزرگ‌ترين دستاوردها در حوزه‌هاي گوناگون اقتصادي، سياسي، اجتماعي، ديپلماسي، مطبوعاتي و... را دولت اصلاحاتي ثبت كرده كه نزديك‌ترين مناسبات ارتباطي را با نخبگان جامعه ايجاد كرده بود. دولتي كه رييس آن، با شجاعت اعلام مي‌كند اقتصاددان نيست و اقتصاد را به عالمان علوم اقتصادي مي‌سپارد، در عين حال بالاترين رشد اقتصادي، ارز تك نرخي، بالاترين درآمد سرانه، كمترين نرخ تورم، كمترين نرخ فساد را ميان تمام دولت‌هاي نيم قرن اخير ثبت مي‌كند. نهايتا نيز اصلاح‌طلبان دورنمايي از آينده را در سند چشم‌انداز تصويرسازي كرده و اعلام مي‌كنند چنانچه دست فرمان كشور تغيير نكند، طي 20سال بعد ايران جايگاه نخست را ميان كشورهاي مختلف منطقه كسب مي‌كند. اما جانشين دولت اصلاحات، دولت احمدي‌نژاد است كه نه تنها اعتقادي به اجماع نخبگاني ندارد، بلكه خود را صاحب‌نظر در همه مسائل عالم مي‌داند. اين‌گونه است كه از يك طرف در حوزه اقتصاد 700ميليارد دلار درآمدهاي نجومي نفت صرف طرح‌هايي چون هدفمندسازي يارانه‌ها، مسكن مهر، توقف قرارداد كرسنت و... مي‌شود و از سوي ديگر در حوزه ديپلماسي با ايده‌هايي چون انكار هولوكاست، اسراييل را بيشتر از هميشه نزد جهانيان محبوب مي‌كند. اين‌گونه است هر اندازه نخبگان بيشتر فرياد مي‌زنند كه نبايد اجازه داد پرونده ايران به شوراي امنيت برود به همان اندازه دولت كمتر به اين تذكارها توجه مي‌كند. اما قطع ارتباط ساختارهاي اجرايي با نخبگان و صاحب‌نظران واقعي، بهاي سنگيني را به كشور تحميل كرد كه تبعات آن تا همين امروز هم تداوم دارد.
دولت چهاردهم اما با هدف بازگشت قطار تصميم‌سازي‌هاي كشور به مسير اجماع نخبگاني و تصميمات معقول، سكان هدايت ساختار اجرايي را به دست گرفته است. مصاديقي از توجه به مطالبات مردم و خواسته‌هاي نخبگاني هم وجود دارد كه بارزترين آنها، استرداد لايحه مقابله با انتشار مطالب خلاف واقع در فضاي مجازي و لايحه منع خشونت عليه زنان است. دولت پزشكيان به سبك دولت اول اصلاحات به دنبال شنيدن صداي نخبگان و انعكاس آن در نظام تصميم‌سازي‌هاي كشور است. در اين راستا ساز و كارهاي متعددي را براي ايجاد اين رابطه طراحي كرده است. براي بررسي ابعاد مختلف موضوع، «اعتماد» سراغ محسن برهاني و صالح نقره‌كار دو نفر از حقوقدانان كشور رفته و از آنان درباره راه‌هاي ايجاد اجماع نخبگاني در تصميمات طرح پرسش كرده است.
محسن برهاني: ارتباط دولت با حقوقدانان نيازمند بازنگري است
محسن برهاني، عضو هيات علمي دانشكده حقوق و جرم‌شناسي دانشگاه تهران در گفت‌وگو با «اعتماد» ضمن اشاره به ضرورت استفاده از يك الگوي علمي، تخصصي و قوام يافته در تدوين پيشنهادات و قوانين كه مبتني بر اجماع نخبگان نيز باشد، مي‌گويد: «با توجه به برخي مصوبات كه در مجلس شوراي اسلامي نهايي و در برخي موارد، اين قوانين با دستور نهادهاي بالادستي متوقف شده، در برخي موارد، لوايح مسترد شده و در برخي ديگر از موارد، متاسفانه به موقع عمل نشد و قوانيني مشكل‌دار و غيركاربردي تصويب و ابلاغ شدند، به نظر مي‌رسد هنوز رابطه تعريف شده و روشني، ميان حقوقدانان و دولت و مجلس برقرار نشده است. موضوعي كه باعث شده، برخي لوايح به مجلس ارسال شده و تصويب شوند كه تاثير مستقيمي بر محدود كردن حقوق و آزادي‌هاي شهروندان در قالب جرم‌انگاري‌هاي گسترده و مجازات‌هاي شديد دارند.»
برهاني با تاكيد بر اينكه تدوين و تصويب چنين پيشنهادات و قوانيني باعث بروز مشكلات عديده‌اي در رابطه دولت-ملت مي‌شود، مي‌گويد: «اين وضعيت نگران‌كننده است، چراكه ظاهرا ساختارهاي موجود يا در برخي موضوعات مهم اجتماعي بي‌تفاوت هستند يا اينكه به‌رغم وجود اهتمام و حساسيت كافي، نتوانسته‌اند آن‌گونه كه بايد و شايد نسبت به تحقق مطالبات مردم و تدوين و تصويب قوانين كاربردي ورود مناسبي داشته باشند. بنابراين معتقدم دولت بايد در اسرع وقت نسبت به آسيب‌شناسي روند تهيه لوايح توسط كارگروه‌هايي كه تخصص لازم را دارند، اقدام كند. همچنين تحليل هوشمندانه و مسوولانه‌اي در مسير تصويب قوانين و بررسي طرح‌هايي كه از سوي مجلس مطرح مي‌شود، صورت گيرد. اين موضوع بازگشت به روندي عجيب در مسير تصويب قوانين و ارايه پيشنهادات و لوايح است. يعني نهادها، ارگان‌ها و سازمان‌هاي مختلفي شكل گرفته‌اند كه اقدام به لايحه‌نويسي و طرح‌نويسي مي‌كنند، بدون اينكه تمام ابعاد و زواياي گوناگون موضوعات را واكاوي كرده باشند. در برخي موارد با چندين نسخه پيشنهادي مواجهيم كه در نهادهاي مختلف تنظيم شده و براي پوشيدن لباس قانوني به دولت ارايه مي‌شوند.»
راهكار عبور از اين چالش چيست؟
اين حقوقدان در پاسخ به پرسش «اعتماد» كه براي عبور از اين مشكل مهم چه بايد كرد؟ تاكيد مي‌كند: «اين تكثر در لايحه و طرح‌نويسي، يكي از منشا‌هاي اصلي مشكلات تقنيني ماست، چراكه گروه‌هاي مختلف با اولويت‌هاي مختلف اقدام به نگارش پيشنهاداتي مي‌كنند كه تمام ابعاد و زواياي مورد نظر مردم و نخبگان در آنها لحاظ نشده است. مشكل ديگري كه در اين بخش وجود دارد، اين است كه اين گروه‌ها، اولويت‌هاي مختلفي را مدنظر قرار مي‌دهند. به نظر مي‌رسد هر يك از اين گروه‌ها و نهادهاي لايحه‌نويس و طرح‌نويس وقتي با اولويت‌هاي مختلف، پيشنهاداتي را جهت تقنين مطرح مي‌كنند هرج و مرجي در پيشنهادات قانوني ايجاد مي‌شود. به نظرم در بدو امر بايد در خصوص برخي اولويت‌ها تامل شود تا تمامي پيشنهادات بر اساس اولويت‌هاي قانوني و جامع تدوين شود. در عين حال از نگارش پيشنهادات مختلف در قالب سفارش‌هاي مختلف هم بايد احتراز شود تا با چنين آشفتگي روشني در عرصه قانون‌نويسي مواجه نباشيم.»
برهاني در پايان يادآور مي‌شود: «حتما در اين ميان وجود يك ارتباط تعريف شده ميان دولت و مجلس از يك سو و نهادهاي طرح و لايحه‌نويس از سوي ديگر، با حقوقدانان لازم است. ارتباطي كه حتما راهگشا خواهد بود و باعث جلوگيري از تشتت در اين عرصه مهم و سرنوشت‌ساز مي‌شود. در اين صورت شاهد تدوين، تصويب و اجراي قوانيني كه در آنها مطالبات ذي‌نفعان، شهروندان و نخبگان لحاظ نشده باشد، نخواهيم بود.»
صالح نقره‌كار: بهتر است قبل از قطعيت يافتن تصميمات، شهروندان و نخبگان از آن باخبر شوند
در شريطي كه محسن برهاني معتقد است رابطه دولت با حقوقدانان نيازمند بازنگري است و تكثر در لايحه و طرح‌نويسي را باعث كاهش كيفيت قوانين مي‌داند، صالح نقره‌كار با بررسي مصداقي برخي نمونه‌ها، از ضرورت بارگذاري طرح‌ها، لوايح؛ تصميمات و حتي قوانين قبل از اجرا مي‌گويد.
نقره‌كار در گفت‌وگو با «اعتماد» ضمن تشريح ويژگي‌هاي يك حكمراني خوب مي‌گويد: «اصولا يكي از بايسته‌هاي حكمراني خوب، شفافيت و دسترسي آزاد به اطلاعات است، خصوصا اطلاعاتي كه مبناي تصميم‌سازي و سياستگذاري عمومي مي‌شود. اساسا سياستگذاري عمومي واجد 3مولفه است؛ اول اينكه ارزش‌محور است و مهم‌ترين ارزش آن حمايت از خير عمومي و منافع حداكثري شهروندان است كه به نوعي ريشه در منافع عامه دارد و خير عمومي را مستقر مي‌سازد. دوم اينكه قوانين بايد با مشاركت‌پذيري ذي‌نفعان و شهروندان تدوين يابند تا بازتاب اراده جمعي و تحقق اصل تعيين سرنوشت و احترام به اراده جمعي شهروندان باشد. يعني راي اكثريت به علاوه حقوق اقليت. در اين زمينه بايد سازماندهي سياستگذاري عمومي معطوف به حداكثر شهروندان و اراده جمعي آنها باشد. سومين مولفه تخصص‌محور بودن است. از اين نظر كه اصل رجوع به خبره و تخصص‌گرايي در حوزه عمومي ايجاب مي‌كند كه تصميمات و اقدامات مقامات عمومي بر اساس حداكثر اتكا به علم، تجربه و خرد عمومي جمعي باشد. از اين منظر از زوايا و تخصص‌هاي مختلف واكاوي شود.»
اين وكيل دادگستري ادامه مي‌دهد: «با اين 3مولفه بايد از حاكميت و قوه مجريه مطالبه كرد تا تصميمات و اقدامات خود را تا جايي كه در مرحله خطور و تبيين خط‌مشي‌هاست با نظر شهروندان و نخبگان تكوين كند تا شهروندان بتوانند بازخورد مناسبي از تصميمات دولت ارايه كنند. يكي از مولفه‌هاي حكمراني خوب، اثربخشي و اتكا به اجرايي‌پذيري تصميمات با كمترين هزينه است. بهترين شرايط اين است كه قبل از اينكه تصميمي به مرحله قطعيت برسد، شهروندان، ذي‌نفعان و مطلعان از آن باخبر شوند تا بتوانند به دولت مشورت‌هاي كافي و وافي بدهند. يكي از پيامدهاي اين نوع از اقدامات، حكمراني همكارانه و دولت مشورت‌پذير است. اينجاست كه پيوست‌ها، پيش‌نويس‌ها و پيش‌فرض‌هاي يك تصميم اداري و اجرايي قبل از اينكه به مرحله قطعيت برسد، با شهروندان در خصوص آن مشورت مي‌شود.نمونه مثالي آن، موضوع سند زدن اراضي كرانه رودخانه‌ها و منابع آبي كشور است كه قبل از تصميم‌گيري در خصوص آن در قالب يك تفاهمنامه بين اداره ثبت و شركت‌هاي آب منطقه‌اي، بايد مورد بررسي متخصصان و نخبگان قرار بگيرد. در شرايط فعلي نخبگان و متخصصان محيط زيست و تحليلگران حوزه حقوق عمومي و شهروندي اين مصوبه را برخلاف مصالح جمع به خصوص اصل 50 قانون اساسي و موجب اضرار به شهروندان مي‌دانند.»
نقره‌كار در پاسخ به پرسش «اعتماد» كه چگونه مي‌شد تصميماتي از اين دست را در راستاي مطالبات شهروندان و نخبگان اتخاذ كرد؟ مي‌گويد: «از اين نظر اگر چنين تصميمي قبل از انعقاد از سوي شهروندان، ذي‌نفعان و نخبگان بررسي مي‌شد اين همه خسارت براي كشور شكل نمي‌گرفت. البته خوشبختانه تحت نظارت ديوان عالي و همراهي دولت اين مصوبه ابطال شد. هم شوراي نگهبان و هم ديوان اقدامي سزاوار و بهنگامي انجام دادند، اما شركت‌هاي آب منطقه‌اي به عنوان مجري از اين آزمون سربلند بيرون نيامدند. آنها موضوع مالكيت را با موضوع حمايت، صيانت، حفاظت و حراست تفكيك نكردند. لذا اين نوع تصميمات مي‌تواند در سپهر عمومي مشورت‌پذير، نخبه‌گرا و مبتني بر مصالح عمومي مورد توجه مقامات اجرايي قرار گيرد. در موضوع ديگر كه مرتبط با بحث در اختيار قرار دادن اراضي كرانه‌ها در اختيار فعالان گردشگري است، امروز (سه‌شنبه) قرار است نشستي ميان وزير ميراث فرهنگي و گردشگري با شماري از همكاران فعال در حوزه محيط زيست برگزار تا دغدغه فعالان محيط زيست و دلسوزان لحاظ شود. چنين رفتارهايي با استفاده از خرد جمعي و اجماع نخبگاني وزن قوانين، پيشنهادات و طرح‌ها و لوايح را ارتقا مي‌دهد.»