در نظام اداري ايران، فرآيند تدوين و تصويب قوانين يكي از پيچيدهترين و زمانبرترين مراحل سياستگذاري عمومي است. از طرح و كار كارشناسي اوليه در بدنه وزارتخانهها تا بررسي در كميسيونهاي دولت، تصويب در هياتوزيران، ارسال به مجلس شوراي اسلامي، تصويب نهايي، تاييد شوراي نگهبان و ابلاغ رسمي؛ همه اين مراحل به ظاهر نشاندهنده توجه ساختار حكمراني به چارچوبهاي قانوني و عقلاني است. اما در واقعيت، آنچه پس از اين مسير طولاني اتفاق ميافتد بسيار متفاوت است: قوانين بسياري عملا اجرا نميشوند يا به صورت ناقص و سليقهاي به مرحله عمل ميرسند. درنتيجه «رابطه جايگزين ضابطه ميشود» و قانون كه بايد معيار نظم و عدالت باشد، به ابزار تفسير شخصي يا منافع موقتي تبديل ميگردد.
براي درك اين پديده، ميتوان آن را از چند منظر بررسي كرد:
۱ - ضعف فرهنگي و ساختاري در حاكميت قانون: در بسياري از سطوح مديريتي نظام اجرايي، باور واقعي به «حاكميت قانون» هنوز نهادينه نشده است. درك عمومي از قانون، به جاي آنكه يك ارزش بنيادين و الزام اجتماعي باشد، اغلب به توصيه يا ابزار مديريتي تقليل مييابد. اين نگرش باعث ميشود قانون در برابر تصميمات فردي يا ملاحظات سياسي عقبنشيني كند. در چنين فضايي، سليقه شخصي و تفسير مديريتي جانشين اجراي دقيق قانون ميشود و نتيجه آن شكاف ميان «متن قانون» و «واقعيت اجرايي» است.
۲ - نبود ضمانت اجراي موثر: بسياري از قوانين بدون تعيين ساز و كار اجراي مشخص تصويب ميشوند، يا ضمانت اجراي آنها مبهم و غيرقابل پيگيري است. اگر نهادي مسوول اجراي قانون باشد، معمولا نظارتي قوي و شفاف بر عملكرد آن وجود ندارد و پاسخگويي نيز به شكل موثر اعمال نميشود.
درنتيجه، قانون بدون ضمانت اجرا به يك متن تزييني تبديل ميشود؛ قانوني كه هست، ولي كار نميكند.
۳ - تورم قوانين و مقررات: يكي از مشكلات جدي نظام حقوقي ايران، انباشت بيرويه قوانين، آييننامهها، دستورالعملها و شيوهنامهها و بخشنامهها است. وجود صدها هزار مصوبه، دستورالعمل و تفسير، باعث آشفتگي در ساختار اداري شده است. قوانين بعضا با يكديگر در تضادند، يا به طور همپوشان اجرا ميشوند. همين تناقضها سبب ميشود مجريان، براي نجات از سردرگمي، به «راه شخصي» يعني رابطه، سفارش يا تفسير شخصي متوسل شوند. درنتيجه، ضابطه از معنا تهي ميشود.
۴ - فقدان تقسيم وظايف روشن و موازيكاري نهادي: در ساختار اداري ايران، حدود مسووليت نهادها در اجراي قانون اغلب واضح نيست. براي يك قانون ممكن است چندين دستگاه اجرايي، نظارتي، شبهنظارتي و تصميمگير درگير باشند. در چنين شرايطي، هيچ نهاد خاصي پاسخگوي اجراي كامل قانون نيست و پديده «پراكندهكاري» باعث از بين رفتن انسجام اجرايي ميشود.
۵ - نفوذ روابط و منافع شخصي يا سياسي: يكي از عميقترين آسيبها در فرآيند اجراي قانون، نفوذ منافع شخصي، گروهي يا جناحي در تصميمگيريهاست. هنگامي كه اجراي قانون به ضرر گروهي خاص تمام شود، مقاومتهايي پنهان يا آشكار شكل ميگيرد. گاه مجريان خود ذينفع اجرا نشدن قانون هستند و از اختيارات اداري يا خلأ نظارتي براي توقف يا انحراف اجراي قانون استفاده ميكنند. در اين شرايط، رابطه جايگزين ضابطه ميشود، فرد يا گروهي كه دسترسي به قدرت يا ارتباط دارد، از قانون عبور ميكند، در حالي كه مردم عادي با پيامدهاي عدم اجراي قانون مواجه ميشوند.
۶ - ضعف نظام نظارتي و پاسخگويي: نظارت بر اجراي قوانين در ايران بيشتر شكلي و اداري است تا محتوايي. نهادهاي نظارتي معمولا بر اسناد، مكاتبات يا گزارشهاي رسمي تمركز دارند و كمتر روي اثر واقعي قانون در جامعه نظارت ميكنند. از سوي ديگر، فرآيند پاسخگويي و برخورد با تخلف از اجراي قانون، بسيار كند، پيچيده يا غيرشفاف است. نبود ضمانت برخورد واقعي، به مجريان پيام ميدهد كه بيتوجهي به قانون هزينهاي ندارد.
۷ - بياعتمادي اجتماعي و تاثير چرخه معيوب: وقتي مردم بارها ديدهاند كه قوانين اجرا نميشود يا برخي افراد از آن مستثنا هستند، بياعتمادي عمومي نسبت به قانون شكل ميگيرد. اين بياعتمادي باعث ميشود شهروندان نيز در رفتار روزمره خود قانون را جدي نگيرند، زيرا آن را نابرابر، ناكارآمد يا فاقد عدالت ميدانند. درنتيجه، يك چرخه معيوب ميان دولت و جامعه به وجود ميآيد:
اجراي ناقص قانون ← كاهش اعتماد عمومي ← كاهش تمايل جامعه به رفتار قانوني ← دشوارتر شدن اجراي قانون در آينده.
۸ - ضعف هماهنگي در سياستهاي كلان و قوانين متناقض: گاه دستگاههاي مختلف دولت اهداف يا سياستهايي متناقض دارند. مثلا يك وزارتخانه براي جذب سرمايهگذار مقررات تسهيلگر تصويب ميكند، در حالي كه نهاد ديگر مقررات محدودكننده وضع ميكند. اين ناهماهنگي در سياستگذاريها باعث ميشود برخي قوانين عملا اجراپذير نباشند، چون بستر اجرايي آنها از ابتدا متناقض طراحي شده است.
۹ - ناكارآمدي نظام تدوين قانون: در مرحله تدوين نيز گاه به جنبههاي عملي اجراي قانون توجه كافي نميشود. يعني قانون از لحاظ حقوقي كامل است، اما در عمل ابزار، منابع يا آموزش لازم براي اجراي آن وجود ندارد. نبود پيوست اجرايي (اعم از منابع مالي، انساني و فني) موجب ميشود قانون حتي پس از تصويب، عملا روي كاغذ بماند.
۱۰ - پيچيدگي و تغييرات سليقهاي در آييننامهها، دستورالعملها و بخشنامهها: پس از تصويب هر قانون، اجراي آن نيازمند تدوين آييننامهها، دستورالعملها، شيوهنامهها و بخشنامههاي اجرايي است. در نظام حكمراني، اين مرحله معمولا به يكي از زمانبرترين و مبهمترين بخشهاي فرآيند تبديل ميشود. تدوين و تصويب اين مقررات گاه ماهها يا حتي سالها طول ميكشد و خود به مانعي پيش از اجراي قانون بدل ميشود. افزون بر اين، با تغيير مديران و مسوولان دستگاههاي اجرايي، بخشنامهها و دستورالعملها نيز اغلب براساس سليقه فرد جديد دگرگون يا لغو ميشوند، بدون آنكه ارزيابي جامع از نتايج قبلي صورت بگيرد يا هماهنگي با قانون مادر حفظ شود. اين رفت و برگشتهاي مكرر و تغييرات سليقهاي سبب ميشود نه مجريان بدانند راه درست اجرا چيست، نه شهروندان قادر به پيشبيني رفتار دستگاهها باشند. نتيجه، بيثباتي مقررات، اتلاف زمان و خنثي شدن قانون اصلي است. به اين ترتيب، به جاي نظم حقوقي پايدار، نوعي «اداره مبتني بر دستور لحظهاي» شكل ميگيرد كه با هر تغيير مدير، مسير اجرا نيز عوض ميشود.
نتيجهگيري: بحران رابطه به جاي ضابطه: بررسي ساختار حقوقي و اداري ايران نشان ميدهد كه مشكل اصلي در زمينه اجراي قوانين، نه در كمبود قانون بلكه در فقدان نظام اجرا و ثبات مقررات است. مرحله تدوين و تصويب قانون معمولا با دقت كارشناسي و صرف زمان زياد انجام ميشود، اما در مرحله عمل، قانون در ميان آييننامهها، دستورالعملها، شيوهنامهها و بخشنامههاي بيشمار گرفتار ميشود. اين مسير طولاني و گاه آشوبزده، اجرا را از معنا تهي ميكند و قانون عملا به «نص بيجان» تبديل ميشود.
ازسوي ديگر، با تغيير مسوولان اجرايي، اين مقررات فرعي نيز اغلب براساس سليقه فردي بازنگري يا لغو ميشوند، بدون آنكه ارزيابي تخصصي از عملكرد گذشته انجام بگيرد. چنين چرخهاي باعث بيثباتي در سياستها، فرسايش اعتماد عمومي، اتلاف منابع و وابستگي شديد اجراي قانون به رابطه و قدرت شخصي ميشود.
در واقع، مشكل نظام ما قانونگذاري بيش از اندازه و اجراي ناكافي است. قانون بدون ضمانت اجرا و بدون نظام نظارت و پاسخگويي، صرفا متني تزييني باقي ميماند.
وقتي رابطه و مصلحت روز جاي ضابطه و منطق حقوقي را بگيرد، نتيجه آن چيزي جز تضعيف حاكميت قانون، گسترش رفتارهاي غيررسمي و سليقهاي و فروريختن اعتماد مردم به نظام اداري نيست.
براي برونرفت از اين چرخه، سه پايه حياتي بايد نهادينه شود:
الف - انسجام قانوني و ثبات مقررات اجرايي: جلوگيري از تورم قوانين و تغييرات پيدرپي آييننامهها و دستورالعملها؛ ايجاد بانك جامع و بهروز مقررات با الزام هماهنگي آنها با قانون مادر.
ب - پاسخگويي و نظارت واقعي: تعيين نهادهاي مسوول اجراي هر قانون با سازوكار نظارت شفاف، ارزيابي مستمر و برخورد موثر با تخلف از اجرا.
ج - تغيير نگرش فرهنگي به قانون: پرورش فرهنگ قانونمداري در ميان مديران و جامعه، تا اجراي قانون نه به عنوان اجبار، بلكه به عنوان ارزش و ضرورت توسعه تلقي شود.
تا زماني كه اين سه محور بهصورت نظاممند و بلندمدت تحقق نيابد، قوانين ايران - حتي اگر بهترين كارشناسان آن را بنويسند- در عرصه اجرا يا با موانع اداري روبهرو شده يا قرباني سليقههاي متغير و روابط پشتپرده خواهند شد. در چنين شرايطي، نه قانون قدرت ساماندهي دارد، نه جامعه احساس عدالت و اين همان جايي است كه «رابطه جاي ضابطه را ميگيرد» و «نظم حقوقي جاي خود را به بينظمي اداري» ميدهد.
كارشناس منابع طبيعي