چرا ترامپ پايه حقوقي مبارزه با تغييرات اقليمي را حذف كرد؟
پیامدهای اقتصادی یک تصمیم سیاسی
چند روز پيش، رييس آژانس حفاظت از محيط زيست ايالات متحده در نشستي خبري اعلام كرد كه دولت در حال آغاز روندي است كه آن را «بزرگ‌ترين اقدام مقررات‌زدايانه تاريخ امريكا» توصيف كرد: لغو رسمي «يافته تهديدآميز بودن» گازهاي گلخانه‌اي، يا همان Endangerment Finding.
اين تصميم اگرچه براي بسياري ناآشنا به نظر مي‌رسد، اما در واقع، پايه و اساس تمام سياست‌هاي اقليمي دولت فدرال در يك دهه و نيم اخير بر همين سند استوار بوده است. با حذف آن، نه‌تنها مقررات مربوط به آلايندگي خودروها، نيروگاه‌ها و چاه‌هاي نفت در معرض تعليق قرار مي‌گيرند، بلكه اساسا اختيار قانوني دولت براي مداخله در بحران تغييرات اقليمي از بين مي‌رود.
دولت ترامپ كه پيش‌تر در دوره اول خود بسياري از مقررات زيست‌محيطي را تضعيف كرده بود، اكنون يك گام فراتر نهاده و قصد دارد بنيان حقوقي اين مداخلات را نيز حذف كند. اقدامي كه به باور منتقدان، نه يك تصميم اجرايي عادي، بلكه حمله‌اي به كل سازوكار حاكميتي مقابله با تغييرات اقليمي است.
در سال ۲۰۰۷، ديوان عالي ايالات متحده در پرونده‌اي با عنوان Massachusetts v. EPA به اين نتيجه رسيد كه گازهاي گلخانه‌اي مانند دي‌اكسيد كربن و متان مي‌توانند به عنوان «آلودگي» تلقي شوند و در نتيجه آژانس حفاظت از محيط زيست (EPA) اختيار دارد آنها را تحت قانون هواي پاك تنظيم‌گري كند به شرط آنكه اين گازها تهديدي براي سلامت يا رفاه عمومي باشند.
بر همين اساس، دولت اوباما در سال ۲۰۰۹ گزارشي علمي و حقوقي منتشر كرد كه در آن، بر پايه ده‌ها مطالعه بين‌المللي و ملي اثبات مي‌شد كه تغييرات اقليمي ناشي از فعاليت انساني تهديدي واقعي و قابل ملاحظه براي سلامت، اقتصاد، امنيت و زيست‌بوم امريكاست. اين گزارش بيش از ۲۰۰ صفحه بود و به شكل رسمي اعلام كرد كه گازهاي گلخانه‌اي، به‌ويژه از منابع صنعتي و حمل‌ونقل، جان و زندگي مردم را به خطر مي‌اندازند.
از همان زمان، اين سند با عنوان «يافته تهديدآميز بودن» (Endangerment Finding) تبديل به مبناي حقوقي تمام مقررات اقليمي دولت فدرال شد. مقرراتي كه صنايع نفت، گاز، خودرو و نيروگاه‌ها را موظف مي‌كردند، انتشار گازهاي آلاينده را كاهش بدهند و به سمت فناوري‌هاي پاك‌تر حركت كنند.
در واقع، بدون اين يافته، هيچ يك از اقدامات اقليمي دولت - اعم از كاهش آلايندگي خودروها، محدوديت متان يا حتي بازگشت به توافق پاريس-پشتوانه حقوقي مشخصي نخواهند داشت.
با انتشار يافته تهديدآميز بودن در سال ۲۰۰۹، دولت اوباما بلافاصله آن را به سكوي پرتاب سياست‌هاي اقليمي خود تبديل كرد. مقررات مهمي بر مبناي آن تدوين شد؛ از جمله «طرح انرژي پاك» براي كاهش انتشار كربن در نيروگاه‌ها، محدوديت‌هاي سخت‌گيرانه براي خودروهاي بنزيني و مقررات جديد براي مهار نشت متان از چاه‌هاي نفت و گاز.
اين دوره، نقطه عطفي در تاريخ زيست‌محيطي امريكا بود: براي نخستين‌بار، دولت فدرال نه بر اساس توافق سياسي در كنگره، بلكه با تكيه بر اختيارات قانوني خود و پشتوانه علمي مستند، وارد عمل شد. دادگاه‌ها نيز از اين مسير حمايت كردند و تلاش گروه‌هاي صنعتي براي لغو اين يافته در همان سال‌هاي ابتدايي با شكست روبه‌رو شد.
دولت اول ترامپ اگرچه بسياري از مقررات زيست‌محيطي را تضعيف كرد، اما به دليل حساسيت حقوقي و علمي، از لغو Endangerment Finding خودداري كرد. تحليلگران حقوقي و حتي خود كارشناسان دولت ترامپ هشدار دادند كه اين كار ممكن است در دادگاه‌ها رد شود و نتيجه معكوس بدهد.
از سوي ديگر بسياري از شركت‌هاي بزرگ انرژي نيز به اين نتيجه رسيده بودند كه تغييرات اقليمي يك واقعيت اقتصادي است و بي‌ثباتي در مقررات، براي آنها پرهزينه است.
اما با آغاز رياست‌جمهوري جو بايدن، اين سند بار ديگر به جايگاه محوري خود بازگشت. دولت بايدن با اتكا بر آن، موجي از مقررات جديد را به جريان انداخت: از استانداردهاي آلايندگي خودروهاي جديد تا ممنوعيت‌هاي تازه براي نيروگاه‌هاي آلاينده. توافق پاريس نيز مجددا امضا و برنامه‌هاي تشويقي براي توسعه انرژي‌هاي تجديدپذير در مقياس ملي آغاز شد.
در اين دوران، Endangerment Finding نه موضوعي بحث‌برانگيز، بلكه پيش‌فرض پذيرفته شده سياست اقليمي ايالات متحده بود تا وقتي كه ترامپ براي بار دوم به كاخ سفيد بازگشت.
در دوره اول رياست‌جمهوري‌اش، دونالد ترامپ بارها از علم اقليم تمسخرآميز سخن گفت، توافق پاريس را ترك و بسياري از مقررات زيست‌محيطي دولت اوباما را تضعيف كرد.
اما با وجود تمام اين اقدامات، دولت او در آن دوره تصميم نگرفت يافته تهديدآميز بودن را لغو كند. چرا؟ چون مخاطره حقوقي آن بالا بود و حتي كارشناسان نزديك به دولت هشدار مي‌دادند كه حذف چنين سندي بدون پشتوانه علمي و قانوني جديد، در دادگاه‌ها با شكست مواجه خواهد شد.
اما در دولت دوم، رويكرد ترامپ به طرز محسوسي تهاجمي‌تر شد.
او نه‌تنها با شفافيت از انكار تغييرات اقليمي سخن مي‌گفت- براي مثال، بالا آمدن سطح دريا را به شوخي با افزايش «ساحل دريا» تعبير مي‌كرد- بلكه وعده داد كه از همان روز نخست، مقررات اقليمي را از ريشه خواهد زد.
اين‌بار، هدف دولت نه فقط مقررات، بلكه خود مبناي قانوني آنها بود. ترامپ در نخستين روز كاري‌اش، با صدور فرماني اجرايي، از رييس آژانس حفاظت از محيط زيست خواست بررسي كند كه آيا يافته تهديدآميز بودن قابل لغو است يا خير. به بيان ديگر او صراحتا اعلام كرد كه Endangerment Finding را هدف گرفته است.
فرآيند اين بررسي به‌طور كاملا محرمانه و درون‌سازماني انجام شد. كارشناسان علمي و حقوقي‌اي كه در دولت‌هاي پيشين در تدوين اين سند نقش داشتند، كنار گذاشته شدند. حتي هويت تيم‌هاي بررسي‌كننده نيز منتشر نشد و در نهايت، رسانه‌ها گزارش دادند كه دولت در حال آماده‌سازي طرحي رسمي براي لغو يافته، اتفاقي كه اكنون در دستور كار قرار گرفته است.
اين‌بار، نه احتياطي در كار بود، نه تعارفي با علم يا نهادهاي بين‌المللي. دولت ترامپ تصميم گرفته بود بازي را از ريشه تغيير بدهد.
لغو Endangerment Finding در نگاه اول، شايد اقدامي فني يا حقوقي به نظر برسد؛ حركتي كه به سادگي در امتداد خط‌مشي مقررات‌زدايانه دولت ترامپ قابل درك است. اما واقعيت پيچيده‌تر است. اين تصميم، برخلاف ظاهر حقوقي‌اش، ريشه‌اي عميق در سياست و ايدئولوژي دارد.
نخست آنكه برخلاف گذشته، اين‌بار نه صنايع بزرگ انرژي و نه حتي اتاق بازرگاني امريكا خواستار لغو اين يافته نبودند. در واقع، بسياري از شركت‌هاي نفت و گاز، طي دهه گذشته راهبردهاي خود را با فرض تداوم سياست‌هاي اقليمي تنظيم كرده بودند. براي آنها، حذف ناگهاني اين سند، بيش از آنكه نويدبخش كاهش هزينه باشد، مترادف با بي‌ثباتي در سياستگذاري بود، بي‌ثباتي‌اي كه براي تصميم‌گيري‌هاي سرمايه‌گذاري كلان، مخرب است.
اما در سوي ديگر، گروه‌هاي سياسي و ايدئولوژيك محافظه‌كار، مدت‌هاست كه Endangerment Finding را نماد «مداخله‌گري دولت در زندگي مردم» مي‌دانند. انديشكده‌هايي مانند «هريتيج» و گروه‌هاي افراطي انكاركننده علم اقليم، لغو اين سند را يكي از خواسته‌هاي اصلي خود در سال‌هاي اخير مطرح كرده بودند. براي آنان، اين نه فقط يك موضوع زيست‌محيطي، بلكه مساله‌اي ايدئولوژيك است: بايد امكان مداخله دولت فدرال در امور اقتصادي به بهانه تغييرات اقليمي را از ريشه سلب كرد.
در اين ميان، دولت ترامپ در دور دوم، براي تقويت پايگاه سياسي خود در ميان راست‌گرايان افراطي، تصميم گرفت خواسته قديمي اين جريان را محقق كند. حتي اگر صنعت تمايلي به اين لغو نداشت و حتي اگر ريسك حقوقي آن بالا بود، پيام سياسي آن براي پايگاه انتخاباتي ترامپ روشن بود: بازگشت به دولتي كوچك، بدون محدوديت‌هاي زيست‌محيطي و بدون پذيرش تغييرات اقليمي به عنوان واقعيت علمي.
بنابراين حذف Endangerment Finding بيش از آنكه واكنشي به واقعيت‌هاي اقتصادي يا علمي باشد، پاسخي بود به فشارهاي ايدئولوژيك و جناحي. اين تصميم، به وضوح نشان داد كه در فضاي سياسي امروز امريكا، علم اقليم هم مي‌تواند قرباني رقابت‌هاي سياسي شود.
لغو Endangerment Finding در ظاهر به معناي حذف يك گزارش علمي- حقوقي است، اما در عمل، اين تصميم زنجيره‌اي از پيامدهاي عميق و چندلايه را در پي دارد هم در سطح سياستگذاري داخلي، هم در جايگاه بين‌المللي ايالات متحده و هم در اعتماد عمومي به دولت و علم.
نخستين و فوري‌ترين پيامد، فروپاشي مبناي حقوقي تمام مقررات اقليمي‌اي است كه در يك دهه و نيم گذشته بر پايه اين سند بنا شده‌اند. بدون اين يافته، ديگر نه آژانس حفاظت از محيط زيست مي‌تواند انتشار گازهاي گلخانه‌اي را محدود كند، نه دولت فدرال قادر خواهد بود مقررات الزام‌آور براي خودروها، نيروگاه‌ها يا صنايع نفت و گاز تصويب كند. به بيان ساده‌تر، ابزار قانوني دولت براي مهار تغييرات اقليمي، از كار مي‌افتد.
دومين پيامد، تعليق يا حذف برنامه‌هايي است كه براي افزايش آمادگي و تاب‌آوري در برابر تغييرات اقليمي طراحي شده‌اند. برنامه‌هايي كه به ايالت‌ها، شهرها و حتي شركت‌ها كمك مي‌كردند خود را براي خشكسالي، آتش‌سوزي، سيل و ديگر پيامدهاي بحران اقليمي آماده كنند، حالا بي‌پشتوانه و بي‌ماموريت باقي مي‌مانند.
سوم، كاهش يا توقف سرمايه‌گذاري‌هاي پژوهشي در زمينه تغييرات اقليمي است. حذف اين يافته به معناي حذف نياز به گردآوري داده، تحليل علمي و پايش مستمر وضعيت اقليم است و اين يعني دولت عملا چشم‌هاي خود را بر واقعيت‌هاي در حال تغيير مي‌بندد.
در نهايت، اين تصميم مي‌تواند موجب سلب اعتماد عمومي نسبت به كاركرد علمي دولت شود. وقتي يك سند علمي كه با پشتوانه اجماع جهاني تدوين شده، به سادگي و بدون روند علمي معكوس، لغو مي‌شود، اين پيام را مي‌رساند كه علم در برابر اراده سياسي، ناپايدار و قابل چشم‌پوشي است.
از اين منظر، حذف Endangerment Finding نه فقط يك تصميم اجرايي، بلكه اقدامي است كه مي‌تواند دهه‌ها مسير سياست اقليمي امريكا را دگرگون-و شايد هم متوقف -كند.
لغو Endangerment Finding اگر نهايي شود، بلافاصله با چالش‌هاي حقوقي گسترده‌اي روبه‌رو خواهد شد. ايالت‌هاي دموكرات، سازمان‌هاي محيط‌زيستي و حتي برخي شركت‌ها اعلام كرده‌اند كه عليه اين اقدام در دادگاه‌هاي فدرال طرح دعوي خواهند كرد.
اين دعوي‌ها مي‌تواند فرآيند اجراي اين تصميم را ماه‌ها يا حتي سال‌ها به تعويق بيندازد، اما ترديدي نيست كه دولت ترامپ براي دفاع از تصميم خود، استدلال‌هاي حقوقي متعددي را آماده كرده است.
اما فارغ از نتيجه اين دعوي‌ها، يك واقعيت بنيادين همچنان باقي است: تا زماني كه ايالات متحده قانوني شفاف و الزام‌آور براي كاهش انتشار گازهاي گلخانه‌اي تصويب نكند، هر اقدام اقليمي دولت فدرال در معرض بي‌ثباتي سياسي خواهد بود. آنچه امروز توسط يك رييس‌جمهور تصويب مي‌شود، ممكن است فردا توسط جانشين او لغو شود.
اين همان حلقه معيوبي است كه از زمان شكست طرح كنگره براي قانونگذاري اقليمي در دولت اوباما آغاز شد. پس از آن، دولت‌ها مجبور شدند از طريق فرمان‌هاي اجرايي، تفاسير حقوقي و تنظيم‌گري اداري با تغييرات اقليمي مقابله كنند، ابزارهايي كه ذاتا شكننده‌اند.
بازگشت دوباره Endangerment Finding در دولت‌هاي بعدي ممكن است، اما ساده نخواهد بود. بازسازي مبناي علمي و حقوقي آن، نيازمند ماه‌ها كار تخصصي، بازبيني‌هاي عمومي و ثبت مقررات جديد است و حتي در صورت موفقيت، ممكن است دوباره هدف لغو توسط دولت بعدي قرار بگيرد.
در واقع، آينده سياست اقليمي امريكا اكنون بيش از هر زمان ديگري در گروي تصميم كنگره است. تنها راه پايان دادن به اين نوسان، تصويب قانوني روشن و پايدار درباره كاهش انتشار گازهاي گلخانه‌اي است، قانوني كه نه با فرمان رييس‌جمهور، بلكه با اجماع دو حزب، مسير ايالات متحده را مشخص كند.
آنچه اين روزها در آژانس حفاظت از محيط زيست امريكا رخ مي‌دهد، صرفا يك تغيير در سياستگذاري نيست؛ بلكه تلاشي است براي بازنويسي مباني علمي تصميم‌گيري عمومي. Endangerment Finding زماني پديد آمد كه علم اقليم در اوج اعتبار بود و دولت ايالات متحده، ولو با اكراه پذيرفته بود كه براي حفظ سلامت شهروندان و آينده زمين، بايد وارد عمل شود.
اكنون، با حذف اين يافته، اين پيام ارسال مي‌شود كه اجماع علمي قابل حذف است، اگر مسير سياسي چنين بخواهد. اين تصميم نه‌تنها چارچوب قانوني سياست اقليمي را از بين مي‌برد، بلكه رابطه ميان علم و دولت را هم به لرزه درمي‌آورد.
در دنيايي كه تغييرات اقليمي هر روز واقعي‌تر و نزديك‌تر مي‌شود، اينكه كشوري مانند ايالات متحده - به عنوان يكي از بزرگ‌ترين توليدكنندگان گازهاي گلخانه‌اي- به جاي تعميق اقدامات اقليمي، مبناي علمي مقابله با آن را حذف مي‌كند، نه‌فقط تصميمي سياسي، بلكه اقدامي نمادين است: اعلام پايان يك دوره از پذيرش واقعيت و آغاز دوره‌اي از انكار نهادي.