گروه گزارش
اصلاح قانون اساسي در سال‌هاي اخير به مطالبه‌اي فرامرزي در عرصه سياست داخلي ايران تبديل شده است. فارغ از دسته‌بندي‌هاي جناحي، چهره‌هاي سياسي مختلف هر از گاهي بر اهميت اين مساله تاكيد و تصريح دارند كه تجربه 4 دهه حكمراني در جمهوري اسلامي نشان از لزوم برخي تغييرات در قانون اساسي دارد. در مقابل اما اين نظر و نگاه همه چهره‌ها نيست و آنها تاكيد دارند در شرايط و وضعيت سال‌هاي اخير كشور تغيير قانون اساسي نه مصلحت است و نه ضرورت.
مدافعان و مخالفان اين موضوع حتي لزوما با يكديگر در جناح‌هاي مختلف نيز نيستند و براساس برداشت خود از شرايط كشور طرحي در اين موضوع درمي‌اندازند. به طور مثال حسن روحاني در سال‌هاي پاياني دولت دوازدهم تاكيد كرده بود كه ايرادي در اصلاح قانون اساسي بعد از 4 دهه وجود ندارد.
دي ماه سال 1399 روحاني كه هنوز در ساختمان پاستور مستقر بود، گفت كه: قانون اساسي مي‌تواند بازنگري شود، ۳۱ سال است قانون اساسي تغيير نكرده، موضوع رفراندوم در قانون پيچيده درنظر گرفته شده اما اين موضوع مي‌تواند اكنون بعد از ۴۰ سال اجرايي شود.
او در اين باره تاكيد كرده بود كه «قانون اساسي معمولا دير به دير در دنيا اصلاح مي‌شود. ۳۱ سال است قانون اساسي تغيير نكرده است. پس از ارتحال حضرت امام (ره) در قانون اساسي اصلاحاتي انجام گرفت. اما ۳۱ سال قانون اساسي تغيير نكرد و ممكن است زماني تغيير كند.»
علي لاريجاني يك سال بعد اما از بعد ديگري به ماجرا نگاه كرد و گفت كه در شرايط فعلي امكان برگزاري همه‌پرسي براي تغيير قانون اساسي وجود ندارد و از اين جهت امكان اجراي اين موضوع در شرايط فعلي كشور نيست. او در پاييز سال 1400 در گفت‌وگو با ايرنا تاكيد كرد كه تغيير قانون اساسي نياز به جمعيت عظيمي از مردم دارد و بايد حدود 80 تا 90درصد مردم در انتخابات مشاركت كنند كه «چنين شرايطي مهيا نيست.» وزارت كشور در آن زمان ميزان مشاركت در سيزدهمين دوره انتخابات رياست‌جمهوري كه در سال 1400 برگزار شده بود را حدود 48درصد اعلام كرد كه كمترين ميزان مشاركت در دوران جمهوري اسلامي تا آن زمان محسوب مي‌شد.
رييس سابق مجلس با اشاره ضمني به پايين بودن مشاركت مردم در انتخابات اخير رياست‌جمهوري افزود: «مشروعيت نظام بايد از پشتوانه معقول برخوردار باشد، 98درصد مردم به قانون اساسي موجود راي دادند. نمي‌توان با 40درصد آرا، قانون اساسي ديگري را جايگزين كرد. اصلا صلاح نيست.»
در تاريخ جمهوري اسلامي يك‌بار قانون اساسي مورد بازنگري از طريق رفراندوم قرار گرفته است. در سال 1368 قانون اساسي اصلاح و اصل 177 به آن اضافه شد. در اين اصل به شرايط بازنگري در قانون اساسي جمهوري اسلامي اشاره شده است. همچنين در آن سال پست نخست‌وزيري نيز از قانون اساسي حذف و اختيارات نخست‌وزير به رييس‌جمهوري منتقل شد.
بنابر اصل ۱۷۷ قانون اساسي كه در سال ۱۳۶۸ و در زمان بازنگري قانون اساسي به اين قانون اضافه شد، رهبر جمهوري اسلامي مي‌تواند پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام، موارد اصلاح قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي پيشنهاد كند. مصوبات اين شورا پس از تاييد و امضاي رهبر جمهوري اسلامي بايد در يك همه‌پرسي به تصويب اكثريت مطلق شركت‌كنندگان آن برسد. لاريجاني يك‌بار پيش از اين در ارديبهشت سال 1398 مساله رفراندوم را نقد و تاكيد كرده بود كه اصلاح قانون اساسي «اولويت اول كشور نيست.»
در آن زمان علي مطهري، نايب‌رييس مجلس شوراي اسلامي در مصاحبه با اعتماد آنلاين از كاستي‌هاي قانون اساسي، سه دهه پس از بازنگري در قانون اساسي گفته و اصلاح آن را ضروري خوانده اگرچه بازنگري در اين قانون را به آينده‌اي نامعلوم موكول كرده است.
فارغ از اين دو نگاه مبني بر تاييد يا رد مساله اصلاح قانون اساسي در زمان فعلي در كشور، نگاه سومي نيز بين سياستمداران وجود دارد كه بر موارد قابل رفراندوم و نيازهاي كشور در اين حوزه تاكيد دارد. آذر سال 1401 محمدرضا باهنر، عضو مجمع تشخيص مصلحت نظام در پاسخ به اينكه لازمه تغيير در ساختار مجلس و تحزب در كشور، بازنگري در قانون اساسي است؛ آيا اين كار در شرايط كنوني ضرورت دارد»، تاكيد كرد كه «در قانون اساسي شرايط تغيير قانون اساسي به طور كامل بيان شده است؛ البته اين تغيير شامل اصولي كه متضمن جمهوريت و اسلاميت نظام است، نمي‌شود، زيرا ماهيت نظام غيرقابل تغيير است اما مي‌توان در ساختارهايي چون شرايط مجلس تجديدنظر كرد به طوري كه مثلا دو مجلس ملي و يك مجلس منطقه‌اي داشته باشيم.»
وي با تاكيد بر اينكه ما در ساختارهايي چون تحزب در كشور و حتي قوه مجريه هم اشكالاتي داريم، ادامه داد: براي مثال در ساير كشورها با تغيير دولت ۵ تا ۱۰درصد سياست‌هاي اجرايي تغيير مي‌كند اما متاسفانه در كشور ما هر دولتي كه روي كار مي‌آيد اولين وظيفه‌اش اين است كه دولت قبل را تخريب كند؛ اين حركت‌هاي زيگزاگي بهره‌وري دولت‌ها را كاهش مي‌دهد. براي همين است كه مي‌گويم پروسه‌ها بايد قدري بلندمدت باشند اما دولت‌هاي ما هيچ‌گاه بلندمدت فكر نمي‌كنند، حتي مجالس ما هم بلندمدت فكر نمي‌كنند.
محمل اصلاح قانون اساسي
قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مصوب سال 1368، بازنگري در قانون اساسي را از طريق پيش‌بيني شوراي بازنگري در قانون اساسي پيش‌بيني نموده است. ابتكار فرمان تجديدنظر يا بازنگري در قانون اساسي به مقام رهبري تعلق دارد كما اينكه اصل 177 تصريح دارد كه مقام رهبري پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام طي حكمي خطاب به رييس‌جمهور موارد اصلاح يا تتميم قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي با تركيب اعضاي شوراي نگهبان، روساي قواي سه‌گانه، اعضاي ثابت مجمع تشخيص مصلحت نظام، پنج نفر از اعضاي مجلس خبرگان رهبري، ده نفر به انتخاب مقام رهبري، سه نفر از هيات وزيران، سه نفر از قوه قضاييه، ده نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي و سه نفر از دانشگاهيان تعيين كرده است. نكته مهمي كه در قانون اساسي ايران درخصوص بازنگري در قانون اساسي پيش‌بيني شده آن است كه مصوبات شوراي بازنگري قانون اساسي، بايد به تصويب رهبري و ملت برسد.
از قانون مشروطه تا اصلاح قانون اساسي
يكي از معضلات بنيادين در نگارش قانون اساسي در ايران از عهد مشروطه تا سال 1368 عدم وجود اصل بازنگري در نفس قانون اساسي از بيم باز شدن امكان تحريف قانون و از بين رفتن زحمات انقلابيون بوده است، به طوري كه حتي در جلسه خبرگان قانون اساسي اصل يكصد و چهل و هشتم پيش‌نويس قانون اساسي راي نياورد و از مواد اعلامي حذف شد. متن اين اصل به قرار ذيل است: «هر گاه مجلس شوراي ملي تجديدنظر يا تغيير در يك يا چند اصل معين از اصول قانون اساسي را لازم بداند، مي‌تواند با اكثريت دوسوم آرا و تاييد رهبري، تشكيل مجلس خبرگان را تصويب نمايد. اين مجلس مركب از تعداد هفتاد نفر از حقوقدانان و مجتهدان در مسائل اسلامي است كه از طرف مردم انتخاب مي‌شوند و اختيارات آن محدود به تجديدنظر در همان اصل يا اصول معين است و تصميمات آن با دوسوم آرا معتبر مي‌باشد. اصولي كه در بخش كليات قانون اساسي آمده از اين حكم مستثني است و قابل تجديدنظر نمي‌باشد.»
در زمان طرح اين اصل در جلسه خبرگان قانون اساسي نظرات مختلفي در رد و اثبات ضرورت وجود آن مطرح شد كه درنهايت با بياني كه شهيد بهشتي درباره اين اصل داشتند بقيه اعضا قانع مي‌شوند و اين اصل از متن پيش‌نويس حذف مي‌شود. او در اين رابطه مي‌گويد: آقايان توجه ندارند، آقا يك قانوني كه اعتبار قانوني و حقوقي‌اش را از نظر موازين حقوقي از يك مبنايي مي‌گيرد حالا اين مبنا هر چه مي‌خواهد باشد، اين مبنا اگر مجلس موسسان است، مجلس موسسان، اگر رفراندوم است، رفراندوم. يك چيزي كه اعتبار قانوني خودش را از يك مبنايي مي‌گيرد، هيچ‌وقت نمي‌تواند نفي‌كننده اعتبار همان مبنا براي نوبت بعدي باشد، اصلا اين محال است.»
نكته جالب توجه اينكه در همين جلسه آقاي طاهري خرم‌آبادي چنين مي‌گويد: «با رفراندوم مي‌تواند عوض شود اما قبل از رفراندوم چه؟» اين بيان حاكي از آن است كه از همان زمان مساله فرآيند مورد توجه بوده است اما با اصرار شهيد بهشتي كنار گذاشته مي‌شود. با گذشت ده سال از تصويب قانون اساسي و روشن شدن جرقه‌هاي لزوم بازنگري در قانون مساله فرآيند دوباره پر رنگ شد و از آنجايي كه هيچ اصلي درباره نحوه بازنگري وجود نداشت رييس‌جمهوري، نمايندگان مجلس و اعضاي شوراي قضايي به سراغ رهبري رفتند تا از طريق اختيارات ولايت فقيه پرونده بازنگري باز شود. همين‌طور هم شد و با موافقت امام و معرفي اعضا توسط ايشان چرخه بازنگري فعال شد. مواجهه مستقيم با فقدان ساز و كار بازنگري در اين سال‌ها سبب شد تا در بازنگري سال 68 در متن قانون يك اصل با عنوان نحوه بازنگري افزوده شود.
تجربه اصلاح قانون اساسي در جمهوري اسلامي
با گذشت يك دهه از انقلاب ناكارآمدي قانون اساسي در برخي مواد ديگر بر كسي پوشيده نبود چه اينكه در مكتوبه نمايندگان به امام چنين آمده است: «احتراما از آنجا كه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران علي‌رغم استحكام و نقاط قوت فراوان و آرمان‌هاي بلندي كه در آن وجود دارد همچون ديگر قوانين و تراوشات ذهن بشر خالي از نقص و عيب نبوده و برخي از فصول و اصول آن از: جمله در باب قوه قضاييه، تشكيلات قوه مجريه، مساله رهبري و غيره داراي ايرادات اساسي است كه بدون اصلاح آنها اداره امور كشور با مشكلات جدي مواجه خواهد بود و اين امر به عنوان تجربه‌اي قطعي بر همه كساني كه ده سال گذشته دست‌اندركار امور بوده‌اند مساله‌اي روشن و واضح است. اينك كه به فضل پروردگار و توجهات خاصه حضرت صاحب‌الزمان ارواحنا لتراب مقدمه الفداء و در سايه رهبري‌هاي پيامبرگونه آن امام بزرگوار؛ انقلاب اسلامي با سربلندي تمام اولين دهه پيروزمندانه خود را پشت سر گذاشته و علي‌رغم توطئه‌هاي بي‌شمار استكبار جهاني دهه دوم را با اعتماد و اطمينان بيشتر در جهت سازندگي كشور و گسترش اسلام ناب محمدي در سراسر گيتي آغاز نموده است ما نمايندگان مجلس شوراي اسلامي به عنوان منتخبين مردم از محضر شريفتان استدعا داريم چنانچه مصلحت بدانيد گروهي را براي بازنگري در قانون اساسي و تهيه پيش‌نويس اصلاحيه و متمم تعيين فرموده تا پس از تاييدات مراتب توسط حضرت مستطاب عالي به رفراندوم مردم گذاشته شود.» امام خميني در ارديبهشت 1368 (يعني 40 روز پيش از ارتحال) در نامهاي به حضرت آيت‌الله خامنه‌اي كه در آن زمان رييس‌جمهور بودند، دستور تشكيل هيات بازنگري در قانون اساسي را صادر كردند. اين هيات شامل رجال مذهبي و سياسي و همچنين نمايندگاني به انتخاب مجلس شوراي ملي بود كه مامور بازنگري و اصلاح قانون شدند. در قانون اساسي مصوب سال 1358، امكان بازنگري در قانون اساسي درنظر گرفته نشده بود اما باتوجه به تغيير شرايط كشور، لزوم بازنگري در قانون اساسي احساس شد. قانون اساسي مصوب سال 1358 رويكردي مشاركتي و شورامحور داشت اما تجربه سال‌هاي آغازين انقلاب، سياستمداران كشور را به اين نتيجه رساند كه مديريت گروهي و جمعي نمي‌تواند به نيازهاي اجتماعي و سياسي وقت پاسخ بدهد؛ بنابراين امام(ره) دستور بازنگري در قانون اساسي را صادر كرد.
براساس قانون سال 1358، قوه قضاييه رييس مشخصي نداشت و شورايي اداره مي‌شد و به جاي قوه قضاييه، شوراي عالي قضايي، امور قضايي كشور را در دست داشت. در قوه مجريه هم رييس‌جمهور همراه با نخست‌وزير، اين قوه را اداره مي‌كردند. همچنين در قوه مقننه، شوراي نگهبان و مجلس شوراي ملي، در كنار يكديگر امر قانونگذاري را در دست داشتند و حتي صداوسيما هم رييس واحدي نداشت و به صورت شورايي اداره مي‌شد. در اين قانون همچنين رهبري شورايي تحت عنوان شوراي رهبري پيش‌بيني شده بود. در نامه امام (ره) به رييس‌جمهور وقت، اعضاي هيات 20 نفره بازنگري قانون اساسي به اين شرح تعيين شدند: آيت‌الله سيدعلي خامنه‌اي، حسن طاهري، محمد مومن قمي، اكبر هاشمي‌رفسنجاني، ابراهيم اميني، علي مشكيني، ميرحسين موسوي خامنه، حسن حبيبي، سيدعبدالكريم موسوي اردبيلي، سيدمحمد موسوي خوئينيها، محمد محمدي گيلاني، ابوالقاسم خزعلي، محمد يزدي، محمد امامي كاشاني، احمد جنتي، محمدرضا مهدوي كني، احمد آذري قمي، محمدرضا توسلي، مهدي كروبي و عبدالله نوري.
محدوده مسائل مورد بحث براي اعضاي هيات 20 نفره بازنگري قانون اساسي، رهبري، تمركز در مديريت قوه مجريه، تمركز در مديريت قوه قضاييه، تمركز در مديريت صداوسيما به صورتي كه قواي سه‌گانه بر آن نظارت داشته باشند، تعداد نمايندگان مجلس شوراي اسلامي، تشكيل مجمع تشخيص مصلحت براي حل معضلات نظام و مشورت رهبري به صورتي كه قدرتي در عرض قواي ديگر نباشد، راه بازنگري به قانون اساسي و تغيير نام مجلس شوراي ملي به مجلس شوراي اسلامي بود.
همچنين در اين نامه، زمان در نظر گرفته شده براي اين هيات، دو ماه تعيين شد اما با رحلت امام (ره)، در كار بازنگري قانون اساسي تاخير ايجاد شد و سه ماه بعد يعني در تاريخ 6 مرداد 1368 همزمان با برگزاري پنجمين دوره انتخابات رياست‌جمهوري، تغييرات اين قانون به همه‌پرسي گذاشته شد و مورد تاييد مردم قرار گرفت.
حركت روي ريل كارشناسي
فارغ از نگاه‌ها و ارزيابي‌هاي مختلف در زمينه اصلاح قانون اساسي، براساس گفته‌هاي كارشناسان و فعالان سياسي به نظر مي‌رسد نخستين مساله تشكيل كميته‌هاي كار كارشناسي براي بررسي موضوع باشد. از اين جهت فارغ از رويكردهاي سياسي بايد كميته‌اي متشكل از حقوقدانان و فعالان سياسي و مدني براي بررسي ابعاد موضوع، از دو جنبه «ضرورت‌ها» و «اولويت‌ها» موضوع را مورد بررسي قرار دهند تا مشخص شود كه آيا انجام اصلاحات قانون اساسي در شرايط كنوني ضرورت دارد و در ثاني، اولويت‌ها براي اعمال اين اصلاحات در كدام حوزه‌ها بوده، اين اصلاحات بايد شامل چه مواردي شده، رفع كدام نواقص و ايرادها را نشانه بگيرند و عملا چگونه انجام شوند.
مساله دوم نكته‌اي است كه مورد تاكيد باهنر نيز قرار گرفته است. اگر تصميم و اراده كلاني براي اصلاح قانون اساسي وجود داشته بايد با واقع‌بيني موارد قابل طرح را پيگيري كرد.
فارغ از دعواهاي سياسي و طرح انتظاراتي خارج از عرف ممكن سياسي بسياري از حقوقدان‌ها تاكيد دارند كه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران برآمده از تلاطم‌هاي انقلابي است از اين‌رو به گمانم اولين اصلاح بايد متوجه كوتاه‌نويسي در قانون باشد. اين مهم از آن جهت است كه در سال‌هاي 57 انقلابيون تصور مي‌كردند براي حفظ ارزش‌هاي انقلاب هر موضوعي را كه ارزش تلقي مي‌كردند ولو آنكه بار حقوقي مشخصي نداشته باشد، مي‌توانند در قانون اساسي بگنجانند. درحالي كه قانون اساسي وظيفه اصلي‌اش تعيين خط‌مشي‌ها و اصول كلي زمامداري و رابطه دولت و ملت است و بقيه موارد را بايد به قانونگذار و قواي حاكم حواله بدهد. اينكه قانون اساسي بخواهد تكليف اقتصاد، فرهنگ و نظام اداري و اجتماعي و... را مشخص كند آن‌هم با نگاه و رويكرد 40 سال داراي ايرادات منطقي است كه نمي‌تواند پاسخگوي شرايط زمان باشد، لذا قانون اساسي نياز به سبكبال شدن دارد به نحوي كه ما با يك زمامداري كاملا شفاف و پاسخگو روبه‌رو باشيم. بنابراين قانون اساسي بايد در سه حوزه نهادها و تنظيم قدرت، هنجارها و نظام قانونگذاري و البته حق‌ها و آزادي‌ها مورد بازبيني قرار بگيرد.
مهم‌ترين بخش بعد از اين مساله توجه به بازنگري در حوزه و اختيارات يا حتي وظايف برخي نهادها است. علي‌اكبر گرجي، معاون ارتباطات و پيگيري اجراي قانون اساسي در سال 1398 در يادداشتي در روزنامه اعتماد به خوبي يكي از اين موارد را تبيين كرده است: «يكي از موارد ديگر كه حتما بايد مورد اصلاح قرار گيرد و اتفاقا يكي از علل ناكارآمدي‌هاي قانونگذاري ما از آن نشأت مي‌گيرد نهاد مجمع تشخيص مصلحت نظام است. اين نهاد در دهه 60 به دليل پايبند نبودن شوراي نگهبان به مقتضيات زمان تشكيل شد درحالي كه اگر شوراي نگهبان همان‌طور كه در قانون اساسي ذكر شده است به مصلحت زمان پايبند بودند ديگر نياز به يك نهاد ثالثي به نام مجمع تشخيص مصلحت نظام نداشتيم. اساسا تشخيص مصلحت يك امر تفسيري است كه داور يا قاضي آن را در مقام تفسير دخالت مي‌دهد. هيچ تفسيري نبايد مغاير با منفعت‌ها و مصلحت‌هاي عمومي باشد. به همين دليل است كه ما معتقديم ناكارآمدي يك نهاد همواره منتهي شده است به ايجاد يك نهاد ديگر. متاسفانه اين سنت ناپسند در جمهوري اسلامي شكل گرفته و موجب شده است ميلياردها پول بيت‌المال به هدر برود. دليل آن هم اين است كه به محض آنكه مشاهده مي‌كنيم يك نهادي كارآمد يا پاسخگو نيست بلافاصله به سمت ايجاد يك نهاد موازي حركت مي‌كنيم. مانند آنچه در مورد مجمع تشخيص مصلحت نظام رخ داد؛ بنابراين بايد اصل 112 قانون اساسي با اصول 94 به بعد ادغام شود. به عبارت ديگر اگر قرار باشد به سمت اصلاح قانون اساسي حركت كنيم بايد نهاد شوراي نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نظام را نيز با يكديگر ادغام كرد و در سايه آن يك دادگاه قانون اساسي تشكيل دهيم.»
مدافعان و مخالفان اصلاح قانون اساسي حتي لزوما با يكديگر در جناح‌هاي مختلف نيز نيستند و بر اساس برداشت خود از شرايط كشور طرحي در اين موضوع در مي‌اندازند. به طور مثال حسن روحاني در سال‌هاي پاياني دولت دوازدهم تاكيد كرده بود كه ايرادي در اصلاح قانون اساسي بعد از 4 دهه وجود ندارد. دي ماه سال 1399 روحاني كه هنوز در ساختمان پاستور مستقر بود گفت كه: قانون اساسي مي‌تواند بازنگري شود، ۳۱ سال است قانون اساسي تغيير نكرده، موضوع رفراندوم در قانون پيچيده در نظر گرفته شده اما اين موضوع مي‌تواند اكنون بعد از ۴۰ سال اجرايي شود. علي لاريجاني يك سال بعد اما از بعد ديگري به ماجرا نگاه كرد و گفت كه در شرايط فعلي امكان برگزاري همه پرسي براي تغيير قانون اساسي وجود ندارد و از اين جهت امكان اجراي اين موضوع در شرايط فعلي كشور نيست. اودر پاييز سال 1400 در گفت‌وگو با ايرنا تاكيد كرد كه تغيير قانون اساسي نياز به جمعيت عظيمي از مردم دارد و بايد حدود 80 تا 90 درصد مردم در انتخابات مشاركت كنند كه «چنين شرايطي مهيا نيست». وزارت كشور در آن زمان ميزان مشاركت در سيزدهمين دوره انتخابات رياست‌جمهوري را حدود 48 درصد اعلام كرده بود كه كمترين ميزان مشاركت انتخاباتي تا آن زمان محسوب مي‌شد.
امام خميني در ارديبهشت 1368 (يعني 40 روز پيش از ارتحال) در نامهاي به حضرت آيت‌الله خامنه‌اي كه در آن زمان رييس‌جمهور بودند، دستور تشكيل هيات بازنگري در قانون اساسي را صادر كردند. اين هيات شامل رجال مذهبي و سياسي و همچنين نمايندگاني به انتخاب مجلس شوراي ملي بود كه مامور بازنگري و اصلاح قانون شدند. در قانون اساسي مصوب سال 1358، امكان بازنگري در قانون اساسي در نظر گرفته نشده بود اما با توجه به تغيير شرايط كشور، لزوم بازنگري در قانون اساسي احساس شد. قانون اساسي مصوب سال 1358 رويكردي مشاركتي و شورامحور داشت اما تجربه سال‌هاي آغازين انقلاب، سياستمداران كشور را به اين نتيجه رساند كه مديريت گروهي و جمعي نمي‌تواند به نيازهاي اجتماعي و سياسي وقت پاسخ بدهد؛ بنابراين امام (ره) دستور بازنگري در قانون اساسي را صادر كرد. بر اساس قانون سال 1358، قوه قضاييه رييس مشخصي نداشت و شورايي اداره مي‌شد و به جاي قوه قضاييه، شوراي عالي قضايي، امور قضايي كشور را در دست داشت. در قوه مجريه هم رييس‌جمهور همراه با نخست‌وزير، اين قوه را اداره مي‌كردند. همچنين در قوه مقننه، شوراي نگهبان و مجلس شوراي ملي، در كنار يكديگر امر قانونگذاري را در دست داشتند و حتي صداوسيما هم رييس واحدي نداشت و به صورت شورايي اداره مي‌شد. در اين قانون همچنين رهبري شورايي تحت عنوان شوراي رهبري پيش‌بيني شده بود.